Bundesverwaltungsgericht zu Feinstaub

Ein bemerkenswertes Urteil zur Abwehr von Feinstaubimmissionen kommt vom Bundesverwaltungsgericht aus Leipzig.

Feinstaub wird nach einem amerikanischen Standard definiert:

Maßgeblich ist hier der so genannte Standard PM10. Für diesen ist seit Anfang 2005 auch in der EU ein Grenzwert einzuhalten. Das Besondere an diesem Standard ist, dass hier versucht wurde, das Abscheideverhalten der oberen Atemwege nachzubilden. Dies geschieht in der Art und Weise, dsas Partikel mit einem aerodynamischen Durchmesser von weniger als 1 µm vollständig einbezogen werden, bei größeren Partikeln wird ein entsprechender Prozentsatz gewertet. Mit zunehmender Partikelgröße geht dessen Gewichtung zurück. Bei ca. 25 µm erreicht die Trennkurve schließlich den Nullpunkt. Bei einem Wert von 10 µm werden die Hälfte der Partikel erfasst. Daher rührt die Bezeichnung PM10.

Die Europäische Union hat nun für Feinstaubpartikel Grenzwerte festgelegt. Diese finden sich in der Richtlinie 1999/30/EG des Rates vom 22. April 1999. Die Richtlinie wurde in der Bundesrepublik Deutschland mit der Verordnung über Immissionswerte für Schadstoffe in der Luft – 22. Bundes-Immissionsschutzverordnung (22. BImSchV) vom 11. September 2002 in nationales Recht umgesetzt.

Hier führt der § 4 aus:

„§ 4 Immissionsgrenzwerte für Partikel (PM(tief)10)
(1) 1Für Partikel PM(tief)10 beträgt der über 24 Stunden gemittelte Immissionsgrenzwert für den Schutz der menschlichen Gesundheit

50 Mikrogramm pro Kubikmeter
bei 35 zugelassenen Überschreitungen im Kalenderjahr. 2Eine Probenahmezeit von 0.00 Uhr bis 24.00 Uhr ist anzustreben.

(2) Für den Schutz der menschlichen Gesundheit beträgt der über ein Kalenderjahr gemittelte Immissionsgrenzwert für Partikel PM(tief)10

40 Mikrogramm pro Kubikmeter.“

Die Verpflichtung zur Aufstellung von Aktionsplänen ergibt sich unter anderem aus dem § 11 der 22. BimSchV:

„§ 11 Luftreinhaltepläne, Aktionspläne, Listen von Gebieten und Ballungsräumen
(1) 1Immissionsgrenzwerte und Toleranzmargen im Sinne der nachfolgenden Absätze sind die in § 2 Abs. 1 bis 3, § 3 Abs. 2 bis 5, § 4, § 5 Abs. 1 bis 3, § 6 Abs. 1 bis 3 und § 7 Abs. 1 genannten Werte. 2Die zuständigen Behörden stellen die Liste der Gebiete und Ballungsräume auf, in denen die Werte eines oder mehrerer Schadstoffe die Summe von Immissionsgrenzwert und Toleranzmarge überschreiten. 3Gibt es für einen bestimmten Schadstoff keine Toleranzmarge, so werden die Gebiete und Ballungsräume, in denen der Wert dieses Schadstoffes den Immissionsgrenzwert überschreitet, wie Gebiete und Ballungsräume des Satzes 1 behandelt.

(2) Die zuständigen Behörden erstellen eine Liste der Gebiete und Ballungsräume, in denen die Werte eines oder mehrerer Schadstoffe zwischen dem Immissionsgrenzwert und der Summe von Immissionsgrenzwert und Toleranzmarge liegen.

(3) 1Luftreinhaltepläne zur Einhaltung der in Absatz 1 genannten Immissionsgrenzwerte umfassen mindestens die in Anlage 6 aufgeführten Angaben. 2Luftreinhaltepläne zur Verringerung der Konzentration von PM(tief)10 müssen auch auf die Verringerung der Konzentration von PM(tief)2,5 abzielen.

(4) 1Aktionspläne, die bei der Gefahr der Überschreitung der in Absatz 1 genannten Immissionsgrenzwerte und Alarmschwellen dieser Verordnung zu erstellen sind, können je nach Fall Maßnahmen zur Beschränkung und soweit erforderlich zur Aussetzung der Tätigkeiten, einschließlich des Kraftfahrzeugverkehrs, vorsehen, die zu der Gefahr einer Überschreitung der Immissionsgrenzwerte und/oder Alarmschwellen beitragen. 2Im Falle der Gefahr der Überschreitung von Immissionsgrenzwerten sind Aktionspläne jedoch erst ab den für die Einhaltung dieser Immissionsgrenzwerte festgesetzten Zeitpunkten durchzuführen.

(5) 1Die zuständigen Behörden können dem Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit über die nach Landesrecht zuständige Behörde Gebiete oder Ballungsräume benennen, in denen die Konzentration von PM(tief)10 die Immissionsgrenzwerte deshalb überschreitet, weil Partikel nach einer Streuung der Straßen mit Sand im Winter aufgewirbelt werden. 2In diesem Fall muss der Nachweis darüber erbracht werden, dass die Überschreitungen auf derartige Aufwirbelungen zurückzuführen sind und dass angemessene Maßnahmen getroffen worden sind, diese Belastungen so weit wie möglich zu verringern. 3In diesen Gebieten und Ballungsräumen sind Maßnahmen nur dann durchzuführen, wenn die Überschreitung der Immissionsgrenzwerte für PM(tief)10 auf anderen Ursachen als dem Streuen im Winter beruht.

(6) 1Die zuständigen Behörden können dem Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit über die nach Landesrecht zuständige Behörde Gebiete oder Ballungsräume benennen, in denen die Immissionsgrenzwerte für PM(tief)10 infolge von Naturereignissen überschritten werden, die gegenüber dem normalen, durch natürliche Quellen bedingten Hintergrundwert zu signifikant höheren Konzentrationen führen. 2Im Falle des Satzes 1 sind die zuständigen Behörden zur Durchführung von Maßnahmen nach Absatz 3 nur dann verpflichtet, wenn die Überschreitung der Immissionsgrenzwerte auf andere Ursachen als Naturereignisse zurückzuführen ist. 3Die Erhöhung ist durch die zuständigen Behörden nachzuweisen. 4Die Ergebnisse der Untersuchungen sind der Öffentlichkeit im Rahmen der Unterrichtung nach § 12 bekannt zu geben.

(7) 1Die zuständigen Behörden können dem Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit über die nach Landesrecht zuständige Behörde Gebiete oder Ballungsräume benennen, in denen die Immissionsgrenzwerte für Schwefeldioxid aufgrund der Konzentrationen von Schwefeldioxid in der Luft, die aus natürlichen Quellen stammen, überschritten werden. 2In diesem Fall ist der Nachweis zu erbringen, dass die Überschreitungen auf erhöhte Schadstoffanteile aus natürlichen Quellen zurückzuführen sind. 3Die Ergebnisse der Untersuchungen sind der Öffentlichkeit im Rahmen der Unterrichtung nach § 12 bekannt zu geben. 4In diesem Fall sind die zuständigen Behörden zur Durchführung von Maßnahmen nach Absatz 3 nur dann verpflichtet, wenn die Überschreitung der Immissionsgrenzwerte auf andere Ursachen als erhöhte Schadstoffanteile aus natürlichen Quellen zurückzuführen ist.

(8) 1Die zuständigen Behörden benennen die Gebiete und Ballungsräume, in denen die Immissionsgrenzwerte eingehalten oder unterschritten werden. 2Die zuständigen Behörden bemühen sich, dass in diesen Gebieten und Ballungsräumen die bestmögliche Luftqualität im Einklang mit der Strategie einer dauerhaften und umweltgerechten Entwicklung unterhalb der Immissionsgrenzwerte erhalten bleibt und berücksichtigen dies bei allen relevanten Planungen.“

Das Bundesverwaltungsgericht hatte bereits in seiner Entscheidung vom 29. März 2007 (BVerwG 7 C 9.06 – ) festgestellt, dass der Freistaat Bayern verpflichtet war, einen entprechenden Aktionsplan aufzustellen. Das Gericht vertrat in dieser Entscheidung aber auch die Aurffassung, dass es keinen einklagbaren Anspruch des betroffenen Bürgers auf die Erstellung eines Aktionsplanes gibt.

Der Kläger, Herr A wohnt in München am Mittleren Ring. Er verlangte von der Stadt München entsprechende Maßnahmen zur Luftreinhaltung. Am Mittleren Ring wird der Grenzwert des § 4 an nahezu jedem dritten Tag überschritten.

Die Landeshauptstadt München hatte Verkehrsbeschränkungen zur Verringerung gesundheitsschädlicher Feinstaubpartikel-Immissionen abgelehnt.

Die Stadt stellte sich auf den Standpunkt, erst müsse der Freistaat Bayern seiner Pflicht zur Aufstellung eines Aktionsplanes nachkommen. Der bayVGH hatte die Klage abgewiesen.

Diese Begründung der Stadt München war aber unzutreffend, wie das BverfG nun entschieden hat. Sie darf nicht den schwarzen Peter an das Land weiterreichen,

Bereits im Vorlagebeschluss an den EuGH hatte das Bundesverwaltungsgericht im oben zitierten Verfahren BVerwG 7 C 9.06 ausgeführt:

„Solange ein Aktionsplan nicht aufgestellt ist, kann der Drittbetroffene sein Recht auf Abwehr gesundheitlicher Beeinträchtigungen durch Feinstaubpartikel im Wege der Klage auf Durchführung planunabhängiger Maßnahmen wie z.B. Straßenverkehrsbeschränkungen durchsetzen. Bei gesundheitsrelevanten Grenzwertüberschreitungen muss die Behörde regelmäßig einschreiten. Damit steht dem Drittbetroffenen unabhängig von einem Aktionsplan effektiver Rechtsschutz zur Verfügung. Demgegenüber dient ein Aktionsplan eher dem Behördeninteresse an einer kohärenten Bündelung der Maßnahmen unter Vermeidung einer Vielzahl von Einzelansprüchen.“

Solange also der Freistaat Bayern seiner Pflicht nicht nachkommt, dürfen die örtlichen Behörden nicht die notwendigen Einzelmaßnahmen zur Abwehr gesundheitlicher Beeinträchtigungen durch Feinstaubimmissionen unterlassen.

Der Betroffene kann deswegen von der zuständigen Behörde verlangen, dass diese bei gesundheitsrelevanten Grenzwertüberschreitungen einschreitet.

Die Behörde hat dan die Pflicht, unter mehreren rechtlich möglichen Maßnahmen eine Auswahl treffen. Hierbei ist der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zu beachten. Als verhältnismäßige Maßnahme nennt das Gericht hier beispielsweise eine Umleitung des LKW-Durchgangsverkehrs.

Da der Verwaltungsgerichtshof offen gelassen hat, ob an der Wohnung des Klägers die Gefahr einer unzulässigen Grenzwertüberschreitung besteht, musste der Rechtsstreit an den Verwaltungsgerichtshof zurückverwiesen werden.

BVerwG 7 C 36.07 – Urteil vom 27. September 2007